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关于政府和社会资本合作(PPP)项目合作期限的确认方法分析(上)
来源:专业代笔网 | 作者:nh3513 | 发布时间:2018-06-22 | 819 次浏览 | 分享到:
本文着重对政府和社会资本合作项目期限的重要性进行了介绍,对如何确立项目合作期限的方法进行了分析和阐述。以期对今后在PPP模式下项目合作期限的确认提供参考。
  摘要:在中央和各级政府的力推下,近些年政府和社会资本合作模式(简称:PPP模式)在各地稳步推进,但在推进过程中关于项目合作期限的确认,这个涉及合同,相关各方需要进行合理测算的关键因素,目前我国在相关的政策框架和理论体系上,对此均缺乏明确的指导或政策解读。
  从各地PPP项目的落地情况调研来看,PPP项目合同各方往往根据项目的自身情况来进行个性化确定,造成同样的项目由于区域不同、社会资本方不同、谈判要求不同,最终形成不同合作期限的约定,造成了重复劳动,形成了资源的极大浪费。本文着重对政府和社会资本合作项目期限的重要性进行了介绍,对如何确立项目合作期限的方法进行了分析和阐述。以期对今后在PPP模式下项目合作期限的确认提供参考。
  关键词:PPP项目模式;合作期限;确认方法
  1. 引言
  PPP项目模式是政府公共部门和私营企业在基础设施和公共服务领域通过合约方式建立的一种合作机制,目的是为社会公众提供其公共服务价值,实现合作各方大致比预期单独运营更加有利的结果[1-2]。
  在目前PPP项目模式的理论讨论和实践中,各方关注的重点问题主要在项目的投资成本、融资模式、收益的分配机制、风险的分担机制等方面,而对项目合作期限确认的合理性和科学性容易产生忽略。甚至接触到的个别项目,项目的合作期限是通过简单的讨价还价式进行确认。比如一个PPP项目,政府方希望合作期限是10年,社会资本方希望期限是20年,最终双方达成可能是12年,或者15年。
  实质上PPP项目模式的合作期限,是一个涉及相关各方进行合理测算的关键变量因素,具有非常强的重要性[3-6]。
  2. 设定合作期限的重要性
  2.1 体现“物有所值原则”
  国家财政部2016年对PPP项目模式下的相关政策表明:在PPP项目合同中要始终贯彻“物有所值原则”。而PPP项目“物有所值原则”需要关注两个核心指标:政府对项目的年度支出责任和社会资本方对项目的预期收益,通过该指标来分析PPP项目模式下的合作期限对其造成的影响。
  PPP项目的合作期限与政府对项目的年度支出责任呈反向的变量关系:PPP项目的合作期限越长,政府对项目的年度支出责任承担值就会越小。例如:一个10亿元的PPP项目,通过项目物有所值可测算出政府方支出责任为4亿元,如果该项目合作期限为10年,那么政府每年的支出为0.4亿元;如果该项目的合作期限为20年,那么政府每年的支出则降至0.2亿元。
  同理,PPP项目的合作期限还会直接影响社会资本方对项目的预期收益和运营项目的年度现金流。
  2.2 体现财政收支能力
  针对财政部的现行政策要求,在PPP项目实施过程中对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。PPP项目的年度财政支出责任的计算,其分子项目应该包括:项目的建设总成本、项目的年度运营成本、社会资本方的合理回报、项目投资的资金成本等项之和;其分母项只有一个,就是PPP项目的合作期限。显然,作为唯一分母项的PPP项目合作期限的变化会直接决定政府年度财政支出责任的变化。
  一个同样的项目,其合作期限在5-10年时间的选项,不仅直接影响政府每年对其支出责任安排;还会影响项目政府年度财政承受能力的占比。因此项目合作期限的确认会对项目的年度财政支出责任和财政承受能力确认产生关键性影响。
  2.3 体现财政预算平衡
  推广与运用PPP模式,客观上需要匹配与政府综合财务报告制度一致的跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。政府的综合财务报告中需要完整体现PPP项目的支出事项、金额、支出期限等。
  因此PPP项目的合作期限会直接影响到财政的跨年度预算平衡机制,PPP项目的中长期财政规划管理和政府综合财务报告。
  综上所述,PPP项目合作期限的设定是PPP项目需要科学合理确定的关键边界因素,具有非常强的重要性。
  3. 合作期限的确认方法
  PPP项目模式下的合作期限,在PPP项目合同中属于必备条款,同时在上一节中也体现出了它的重要性。因此对于如何设定PPP项目合理的合作期限具有明确的现实意义。本节根据PPP项目模式下政府出台的相关政策规定和企业自身的相关利益,对合作期限设定上下限值及期限是否合理的方法来进行确认。
  3.1 最小限值
  根据财政部于2016年6月25日印发的《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2016〕57号)的规定:对于申报财政部PPP示范的项目,合作期限原则上不低于10年,对于不作为示范的PPP项目,合作期限可以低于10年。
  在财政部于2014年11月29日印发的《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)附件中,对不同运作模式的PPP项目的合作期限,作出如此规定:委托运营的合同期限一般不超过8年;管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式,合同期限一般不超过3年;作为转让-运营-移交、改建-运营-移交、建设-运营-移交的过渡方式,合同期限一般为20-30年。
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