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关于政府和社会资本合作(PPP)项目合作期限的确认方法分析(下)
来源:专业代笔网 | 作者:nh3513 | 发布时间:2018-06-22 | 1079 次浏览 | 分享到:
本文通过对设定PPP项目模式下合作期限的重要性进行了介绍,基于通过对合作期限设定上下限值的方法,对合作期限进行了确认。对于最小值的确认,依据相关政府文件的出台,并且通过一高速公路实际项目案例,设定了其最小限值不小于10年。
  3.2 最大限值
  根据国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部等联合出台的有关规定,对于基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定,最长期限不应超过30年。
  对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目,可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况,设定PPP项目的合作期限可以超过30年。
  同理,通过PPP项目修建了一条高速公路,对于合作期限的最大值,需要考虑二个因素:政府所需要的公共产品或服务的供给期间;项目资产的经济生命周期和技术生命周期。对该高速公路所提供的公共服务周期和政府所需要的公共产品的供给期间的最大值来说,应该是该项目的折旧期限,同时对于项目资产的经济生命周期和技术生命周期的合理最大值来说,也应该是该项目的折旧期限。因此只要在基础设施的整个有效使用周期内,都是政府满足公共服务需求所需,该周期与PPP项目的合理折旧期限应该是一致的。因此我们认为基于项目折旧期限对该合作期限进行确认是合理的,由于该高速公路的折旧期限为15年,即可以设定其最大合作期限为15年。
  基于项目折旧期限对PPP项目合作期限进行确认是具有共性特征的,这个折旧期限也应该等于PPP项目合同确定的项目资产经济生命周期和技术生命周期。
  因此在PPP项目实施过程中,建议把项目折旧期限作为PPP项目模式下合作期限的基础上,同时综合考虑其它相关因素,进行优化和调整。
  3.3 期限值的合理性
  PPP项目模式的目的是在基础设施和公共服务领域为社会公众提供公共服务价值。现在大部分PPP合作项目,要求社会资本方运营满一定时间后,将项目转交给政府方,这个一定时间便可以认为是合作期限。
  对于上面提到的高速公路的建设,把项目合作期限最小值设定在不小于10年,最大值设定在15年。假如合作期限设定为13年,该高速公路实质的折旧寿命期限为14年,那么满13年后,社会资本方将项目移交给政府方。这个项目在移交之后,政府方不需要再通过预算安排费用以购买服务,或者只需要极小的一点费用来对高速公路进行运营维护,这表明之前双方项目合作期限的设定,对两者都公平。
  在对项目合作期限的合理性进行评估时,需要综合考虑以下因素的影响:(1)政府所需要的公共产品或服务的供给期间;(2)项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点;(3)项目资产的技术生命周期;(4)项目的投资回收期;(5)项目设计和建设期间的长短;(6)财政承受能力;(7)现行法律法规关于项目合作期限的规定[7-9]。
  4. 确定合作期限的优势
  4.1 平衡政府的财政承受能力
  政府性债务造成的原因之一,市政基础设施投资债务的偿付期限都是以金融机构提供的债务融资期限为标准,政府需要把25-30年财政收入偿付期限的基础设施投资签署3-10年左右的还本付息合同,集中在3-10年内进行债务偿付;合理的债务偿付周期被成本的压缩,政府的实际债务率被成倍放大。目前我国市政基础设施投资还本付息周期基本在5-10年左右,即使中央政府发行的市政基础设施债券,也在这个周期区间内。所以造成了我国地方政府性债务高额的偿付风险。
  我国政府推行PPP项目政策的核心逻辑之一,就是需要把政府的财政承受能力与基础设施的实际寿命期限进行统一,降低政府当期的支付压力,通过期限提高财政承受能力的平衡性。因此基于项目折旧期限进行PPP项目合作期限确认,能够有效的平衡政府的财政承受能力。
  4.2促进政府公共项目的运营
  我国的PPP项目市场,从2014年到2017年,大量的社会资本方在项目核算时候仍然把PPP项目的工程建设利润作为核算重点,对项目的运营管理缺乏技术概念和财务概念。基于项目折旧期限进行PPP项目合作期限确认,不仅促进社会资本方充分地考虑项目技术成熟性和运营可行性,还促进政府公共项目运营市场和运营技术的成熟。
  4.3 规避双方风险
  PPP项目主要是各类市政基础设施,其实际有效折旧寿命应该在25-30左右。目前PPP项目的合同期限,都已经超过10年,15-20年期限的项目大量存在。对于政府方来说,项目的移交已经到了项目物理寿命的中后期,在此期限下进行移交,会给政府带来大量的不确定性维护成本的支出。
  秉承PPP项目的合作与风险分担精神,与社会资本方长期合作,基于项目折旧期限进行PPP项目合作期限确认,可以避免政府方在未到期的运营项目移交后带来的风险。
  4.4 符合政府预算会计制度
  符合政府会计准则是保证政府在PPP项目核算中与政府预算会计制度和综合财务报告相统一的基础。公共基础设施政府会计准则要求:政府会计应对公共基础设施计提折旧, 应当根据公共基础设施的具体情况,科学合理确定公共基础设施的折旧年限。
  我们可以看到公共基础设施政府会计准则折旧需要考虑的期限因素:项目设计使用年限和项目预计实现服务潜力的期限与我们确定“基于PPP项目的折旧期限作为PPP项目合作期限”在实质上是一致的。因此基于项目折旧期限进行PPP项目合作期限确认,能够与政府会计准则、政府预算会计制度、综合财务报告相统一。
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